Fiskalni izazovi starenja i reforme mirovinskog sustava
autor:
Leonarda Srdelić
Broj pregleda: vidi statistiku na GoatCounter dashboardu
Zaključci i stavovi izneseni u ovoj analizi ne odražavaju stavove institucije u kojoj je autorica zaposlena.
Demografski pokazatelji ukazuju na ubrzano starenje stanovništva u desetljećima pred nama, što će postupno oblikovati ekonomske i fiskalne izglede Hrvatske. Očekuje se da će se nakon 2040. godine intenzivirati pritisci vezani uz starenje, kada u mirovinu počnu ulaziti brojne poslijeratne kohorte te baby boom generacije 1980-ih, dok će zbog dugotrajno niskog nataliteta baza mlađih radnika nastaviti slabiti. Posljedično će se dodatno pogoršavati odnos radno sposobnog stanovništva i broja umirovljenika (old age dependency ratio), čime raste opterećenje mirovinskog, zdravstvenog sustava i sustava dugotrajne skrbi.
Tekst je prenesen u Lideru u kontekstu rasprave o reformi mirovinskog sustava.
Projekcije Europske komisije izrađene u osnovnom (referentnom) i rizičnom (alternativnom) scenariju, podupiru ova očekivanja. Prema osnovnom scenariju, udio osoba starijih od 65 godina (umirovljenici) u odnosu na populaciju dobi 20–64 godina (radno spodsobno stanivništvo) mogao bi se u Hrvatskoj povisiti s oko 34,8% u 2019. na 64,6% do 2070., dok se na razini Europske unije predviđa rast s 34,4% na oko 59,2%. Time bi Hrvatska postala jedna od demografski najstarijih članica EU. Takva demografska kretanja, uz rastuću opterećenost mirovinskog sustava, zdravstva i dugotrajne skrbi, mogu dugoročno ograničiti raspoloživu radnu snagu, ukupnu produktivnost i potencijalni gospodarski rast (Srdelić i Davila-Fernandez 2025.).
U osnovnom se scenariju predviđa da će ukupni javni rashodi povezani sa starenjem stanovništva na razini Europske unije porasti s približno 24% BDP-a u 2019. na 25,9% BDP-a do 2070., dok bi se u Hrvatskoj zadržali oko 21% BDP-a. Unatoč tome što se u osnovnom scenariju očekuje osjetno brže starenje stanovništva Hrvatske u odnosu na prosjek EU, udio rashoda povezanih sa starenjem ostaje stabilan oko 21% BDP-a. Takav ishod proizlazi iz pretpostavki o postupnom smanjenju relativne vrijednosti mirovina, umjerenom rastu zdravstvenih izdataka te ograničenom razvoju sustava dugotrajne skrbi. Istodobno, pad broja djece pridonosi nižim rashodima za obrazovanje. U konačnici, strukturne postavke modela ublažavaju demografske pritiske, pa ukupni rashodi ostaju stabilni unatoč izraženom starenju stanovništva.
Svako odstupanje od navedenih pretpostavki, osobito povećanje socijalnih rashoda ili rast relativne vrijednosti mirovina, primjerice bržim usklađivanjem mirovina s plaćama ili uvođenjem povoljnijih pravila izračuna, upućuje na rizik dodatnog rasta ukupnih izdataka u odnosu na osnovnu projekciju.
U rizičnom scenariju, koji pretpostavlja nepovoljne promjene politika ili jače pogoršanje demografskih kretanja, ukupni rashodi u Hrvatskoj do 2070. mogli bi dosegnuti oko 24,4% BDP-a, što je približno tri postotna boda više nego u osnovnom scenariju. To bi, preračunato u današnje cijene, značilo oko dvije milijarde eura dodatnog godišnjeg troška. Do takvog povećanja rashoda moglo bi doći zbog kombinacije sljedećih čimbenika: (1) viših mirovina, (2) većeg opterećenja dugotrajne skrbi i (3) širenja mreže socijalnih usluga.
S obzirom na projekcije demografskih kretanja i očekivane pritiske na javne financije, određena prilagodba postojećih politika bit će neizbježna. Glavni cilj je pritom očuvati fiskalnu održivost uz istodobno osiguravanje primjerene razine mirovina, kako bi se postigla ravnoteža između dugoročne stabilnosti mirovinskog sustava i njegove socijalne funkcije te smanjio rizik od siromaštva među starijim osobama.
Naime, potreba za prilagodbom politika već je sada izražena, osobito uz činjenicu da Hrvatska ima treću najvišu stopu rizika od siromaštva među muškim umirovljenicima i četvrtu među ženama u Europskoj uniji (Grafikon 1). Udio osoba u dobi od 65 i više godina u riziku od siromaštva u 2024. iznosio je 32,7% za muškarce i 40,1% za žene, što je znatno iznad prosjeka EU-a (16,5% za muškarce i 22,5% za žene). Promotri li se duža vremenska serija (2013. - 2024.), može se primijetiti kako se posljednje dvije godine rizik od siromaštva u Hrvatskoj povećao za oba spola, dok se na razini EU-a u prosjeku bilježi suprotan trend (Grafikon 2). Time se dodatno produbljuje jaz u prikladnosti mirovina između Hrvatske i ostatka EU-a. Ovi pokazatelji ukazuju na to da izazovi adekvatnosti mirovina i rizika od siromaštva već sada zahtijevaju pažnju, neovisno o dugoročnim demografskim pritiscima koji će dodatno pojačati opterećenje mirovinskog sustava.
Grafikon 1. Osobe u dobi od 65 i više godina u riziku od siromaštva u državama EU-a prema spolu, 2024.
Izvor: Eurostat (ilc_pnp1)
Grafikon 2. Dugoročno kretanje rizika od siromaštva za osobe od 65+ u Hrvatskoj i EU-27 prema spolu.
Napomena: Pokazatelj „rizika od siromaštva“ odnosi se na osobe u dobi od 65 i više godina, neovisno o njihovu mirovinskom statusu. Mjeri udio osoba čiji je ekvivalentni raspoloživi dohodak manji od 60% nacionalnog medijana ekvivalentnog raspoloživog dohotka nakon socijalnih transfera, te time prikazuje relativni rizik od siromaštva u odnosu na prosječne dohodovne razine u pojedinoj zemlji.
Izvor: Eurostat (ilc_pnp1)
Kako postići fiskalnu održivost i smanjiti rizik od siromaštva u starijoj dobi?
Zemlje se u suočavanju s demografskim pritiscima najčešće oslanjaju na prilagodbu formule usklađivanja mirovina, koja određuje u kojoj se mjeri mirovine povećavaju u skladu s rastom plaća i inflacije:
Formula usklađivanja mirovina
P = Δ · W + (1 – Δ) · CPI
P – stopa rasta mirovina (postotna promjena mirovina)
W – stopa rasta prosječne bruto plaće
CPI – stopa promjene indeksa potrošačkih cijena (inflacija)
Δ – ponder koji određuje udio rasta plaća u formuli usklađivanja
Međutim, univerzalna povećanja mirovina znatno bi povećala trajni proračunski teret te dugoročno smanjila fiskalni prostor. Prema procjenama Europske komisije, scenarij usklađivanja usmjeren na očuvanje omjera mirovine i plaće povećao bi javni dug mirovinskog sustava za dodatnih 0,9% BDP-a do 2070. godine, čime bi se povećala osjetljivost javnih financija na buduće šokove. Isto tako, univerzalno povećanje mirovina ne uzima u obzir razlike među umirovljenicima. Iako bi snažnija indeksacija mogla ublažiti rizik od siromaštva u starijoj dobi, njezini bi učinci bili neravnomjerno raspodijeljeni među umirovljenicima, budući da bi korist ostvarile i skupine s iznadprosječnim primanjima. Naime, dio starijih osoba ostvaruje prihode iz financijske imovine, nekretnina ili turističkog najma, što pridonosi većoj neujednačenosti dohodaka unutar populacije starije dobi. Stoga bi univerzalno povećanje plaća mirovina više pogodovalo visokoprimateljima. U tom smislu, uvođenje imovinskog ili dohodovnog cenzusa moglo bi omogućiti pravednije ciljanje mjera i učinkovitije korištenje javnih sredstava.
Dohodovni/imovinski cenzus i ciljano usmjeravanje mirovinskih potpora
Ciljano usmjeravanje mirovinskih potpora prema dohotku ili imovini može povećati učinkovitost sustava i ograničiti rast rashoda, uz istodobno jaču zaštitu najugroženijih skupina. U većini država članica Europske unije postoje mehanizmi minimalnih mirovina ili doplataka koji se isplaćuju na temelju dohodovnog ili imovinskog cenzusa.
U Finskoj se, primjerice, zajamčena mirovina u punom iznosu isplaćuje samo osobama bez drugih mirovinskih prihoda, dok se svako povećanje ostalih primanja proporcionalno odbija od iznosa doplatne mirovine. Slični se mehanizmi primjenjuju i u Švedskoj i Danskoj, gdje dodatni dohodak ili imovina umanjuju pravo na doplatak. Takav pristup, koji kombinira socijalnu pravednost s fiskalnom odgovornošću, ujedno je u skladu s preporukama Međunarodnog monetarnog fonda da se socijalni transferi, uključujući mirovine, usmjere prema najugroženijima kako bi se ograničio rast troškova, a pritom osigurala adekvatna razina socijalne.
Istodobno, za dugoročnu održivost sustava nužno je da svako povećanje mirovina bude praćeno mjerama koje jačaju fiskalnu otpornost, poput postupnog produljenja radnog vijeka, ograničavanja prijevremenog umirovljenja i poticanja duljeg ostanka na tržištu rada kroz fleksibilnije oblike zapošljavanja, primjerice rad uz djelomičnu mirovinu. Bez provedbe takvih reformi, rast mirovinskih izdataka mogao bi dugoročno ugroziti stabilnost javnih financija (Vidi preporuke Europske komisije, Međunarodnog monetarnog fonda i Svjetske banke.)
Empirijska potpora institucionalnim preporukama
Preporuke međunarodnih institucija o potrebi usklađivanja mjera za fiskalnu održivost i socijalnu primjerenost mirovinskih sustava podupiru i nalazi nedavnih istraživanja. Morgavi (2025) u svojem istraživanju naglašava važnost procjene njihovih učinaka na tržište rada primjenom modela koji uzima u obzir nacionalne posebnosti kao što su demografska obilježja, mirovinska struktura i postojeće oblike ranijeg izlaska iz radne snage.
Rezultati pokazuju da je svako godišnje povećanje propisane dobi za umirovljenje povezano s rastom stope zaposlenosti osoba u dobi od 55 do 74 godine za približno 1,5 do 2,3 postotna boda. Time se povećava broj osoba koje dulje ostaju u svijetu rada, što istodobno podiže javne prihode od doprinosa i smanjuje pritisak na rashode proračuna.
Dodatni izazovi
Dvije dobne granice
Međutim, u mnogim zemljama mirovinski sustavi razlikuju dvije dobne granice. Minimalna dob označava trenutak kada se može ostvariti pravo na mirovinu uz trajno umanjenje iznosa, dok normalna (puna) dob predstavlja uvjet za ostvarivanje pune mirovine bez umanjenja. Kada je razlika između tih dviju granica velika, primjerice pet ili više godina, mnogi radnici odlučuju se za ranije umirovljenje, jer im sustav to omogućuje uz prihvatljivo smanjenje primanja. Zbog toga reforme koje povećavaju zakonsku, odnosno normalnu dob, često imaju ograničen stvarni učinak jer se prosječna dob izlaska s tržišta rada u praksi ne mijenja značajno. Drugim riječima, ako postoji mogućnost odlaska u prijevremenu mirovinu uz blaže sankcije, formalno podizanje dobne granice neće automatski dovesti do duljeg radnog vijeka.
Istraživanja pokazuju da reforme imaju veći učinak kada se razlika između minimalne i normalne dobi smanji, odnosno kada se te dvije granice postupno približe (Morgavi, 2025). Tada radnici imaju manje poticaja za rano povlačenje i dulje ostaju zaposleni. Dakle, ako se poveća samo normalna dob, dok minimalna ostane ista, učinak reforme ostaje slab jer radnici i dalje mogu ranije napustiti tržište rada. Kada se obje granice podignu ili se razlika među njima smanji, zaposlenost starijih raste brže, a reforma postaje učinkovitija i socijalno pravednija.
To otvara pitanje kakvu ulogu zapravo ima sama arhitektura dobnih granica u mirovinskom sustavu.
Kad bi država uvela univerzalno podizanje dobi za umirovljenje, svi bi radnici morali ostati na tržištu rada dulje, bez obzira na svoje mogućnosti. Međutim, takva bi mjera posebno teško pogodila radnike s nižim obrazovanjem, najčešće one s osnovnom ili srednjom školom, koji u pravilu ranije napuštaju tržište rada. Razlozi za to često su fizički zahtjevniji poslovi, lošije zdravstveno stanje, manjak prilika za prekvalifikaciju ili ograničene mogućnosti zapošljavanja na manje zahtjevnim poslovima u starijoj dobi. Sličan obrazac vrijedi i kod razlika između muškaraca i žena. U zemljama u kojima žene imaju nižu dob za ostvarivanje prava na mirovinu, one u prosjeku ranije napuštaju tržište rada, što dodatno smanjuje ukupnu zaposlenost starijih osoba.
Uvođenje univerzalne dobi za umirovljenje značilo bi da radnici koji ne mogu raditi do te dobi ostaju izvan tržišta rada i bez prava na mirovinu. U tom bi razdoblju često primali niže naknade iz sustava socijalne zaštite, poput naknade za nezaposlene ili invalidnine, umjesto redovite plaće ili mirovine. Time bi poraslo opterećenje socijalnih fondova i produbile bi se razlike među skupinama radnika.
Stoga, kako bi se očuvala fiskalna održivost i osigurala socijalna pravednost, potrebno je uvesti mjere koje uzimaju u obzir različite mogućnosti i potrebe radnika. To uključuje prekvalifikacije i dodatne edukacije za starije i slabije obrazovane radnike, kako bi se povećala njihova zapošljivost u kasnijoj dobi. Potom, omogućiti jednostavniji prelazak na manje zahtjevne poslove ili kraće radno vrijeme, što bi radnicima s težim uvjetima rada olakšalo ostanak na tržištu rada. Na taj bi se način produljio radni vijek bez prisile.
Fokus: Hrvatska (aktivne politike i rad uz mirovinu)
U hrvatskom kontekstu produljenje radnog vijeka podupire se kombinacijom mjera aktivne politike zapošljavanja i promjena u mirovinskom zakonodavstvu. Hrvatski zavod za zapošljavanje putem kataloga mjera aktivne politike zapošljavanja te programa Obrazovanje nezaposlenih osoba i ostalih tražitelja zaposlenja nastoji povećati zapošljivost starijih i slabije obrazovanih radnika, uključujući potpore za zapošljavanje osoba starijih od pedeset godina. Dosadašnje procjene pokazuju da ove intervencije donekle povećavaju vjerojatnost zapošljavanja, ali i da sudjelovanje starijih ostaje ispod prosjeka, što upućuje na potrebu za dodatnim prilagodbama kako bi se bolje adresirale njihove specifične potrebe.
U mirovinskom sustavu proširene su mogućnosti rada uz mirovinu. Korisnicima je omogućeno raditi do polovice punog radnog vremena uz isplatu pune mirovine, a izmjene propisa predviđene novim Zakonom o mirovinskom osiguranju omogućit će dijelu umirovljenika rad u punom radnom vremenu uz isplatu polovine mirovine. Ove institucionalne promjene otvaraju kanale za postupniji izlazak s tržišta rada i jačaju slobodu izbora starijih radnika. Ipak, njihov stvarni doprinos zaposlenosti starijih te raspodjeli opterećenja između mirovinskog i socijalnog sustava moći će se procijeniti tek nakon duljeg razdoblja primjene i novih ocjena učinkovitosti mjera aktivne politike zapošljavanja.
Privatni fondovi i ponašanje radnika
U zemljama s razvijenim obveznim privatnim mirovinskim sustavima, poput drugog stupa utemeljenog na individualnoj štednji, radnici u većoj mjeri prate pravila tih fondova, jer im upravo ta štednja određuje visinu buduće mirovine. Ti fondovi često nagrađuju dulji radni vijek, primjerice većim akumuliranim kapitalom ili dodatnim doprinosima ako se dulje radi. Zbog toga se ponašanje radnika u tim zemljama manje mijenja kada država poveća zakonsku (punu) dob za umirovljenje. Oni odluke donose prema pravilima fonda, pa državna reforma ima slabiji učinak na njihovo ponašanje. Empirijski, Morgavi (2025.) pokazuje da u zemljama s razvijenim privatnim fondovima povećanje javne dobi za jednu godinu dovodi do otprilike 1,3 postotna boda više zaposlenih starijih radnika, dok je u zemljama s dominantnim javnim sustavima učinak jači (oko 1,8 postotnih bodova). Drugim riječima, privatni fondovi preuzimaju dio utjecaja na odluke o umirovljenju, pa državne reforme u takvom okruženju imaju slabiji efekt.
Pronatalitetne i migracijske politike
Ublažavanje demografskih pritisaka moguće je i kroz pronatalitetne i migracijske politike usmjerene na privlačenje radno sposobnog i kvalificiranog stanovništva. To uključuje mjere za olakšano priznavanje kvalifikacija, učenje jezika i integraciju na tržište rada.
Fokus: Hrvatska (pronatalitetna i migracijska politika)
U hrvatskom se institucionalnom okviru demografska politika sve jasnije promatra kao horizontalno pitanje koje oblikuje i fiskalne i razvojne izglede zemlje. Okosnicu čini Strategija demografske revitalizacije Republike Hrvatske do 2033. godine, kojom se utvrđuje cilj stvaranja povoljnijeg okruženja za obitelji i mlade te uravnoteženje migracijskih tokova, uz naglašen naglasak na suradnju s iseljeništvom i povratne migracije (NN 36/2024).
Na strani pronatalitetnih i obiteljskih mjera presudnu ulogu imaju izmjene Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama koje su stupile na snagu početkom ožujka 2025. godine. One značajno povećavaju naknade za roditeljski dopust, produžuju očinski dopust i podižu jednokratne naknade za rođenje djeteta, a maksimalni iznosi sve se snažnije vežu uz proračunsku osnovicu (NN 34/2025). Istodobno je proširen obuhvat i povećana razina doplatka za djecu, jer se pravo sada ostvaruje do dohodovnog cenzusa od 140% proračunske osnovice, uz dodatke za treće i četvrto dijete, čime se jača redistributivna i pronatalitetna uloga obiteljskih naknada (MDU, HZMO).
U području migracijske politike i politika usmjerenih na povratnike, Hrvatska kombinira ciljane financijske potpore i porezne poticaje. Mjera Biram Hrvatsku, koju provode resorno ministarstvo i Hrvatski zavod za zapošljavanje, omogućuje povratnicima i osobama koje pokreću poslovanje u slabije razvijenim područjima dobivanje znatnih potpora za samozapošljavanje i relokaciju (HZZ). Dodatno, od početka 2025. uvedena je porezna olakšica kojom se povratnici, hrvatski iseljenici i njihovi potomci pod određenim uvjetima oslobađaju plaćanja poreza na dohodak od rada u razdoblju od pet godina, što povećava privlačnost povratka i može pridonijeti ponudi rada (Porezna uprava, MVEP, pregled olakšice).
Zaključak i preporuke
Određena prilagodba politika bit će neizbježna. Povećanje mirovina može kratkoročno poboljšati životni standard umirovljenika i podržati potrošnju kućanstava, ali dugoročno povećava fiskalni teret i smanjuje prostor za druge javne rashode. Takva bi politika, uz rastuće izdatke, mogla u konačnici zahtijevati veće porezno opterećenje radno aktivnog stanovništva. Istodobno, jačanje adekvatnosti mirovina ostaje važno kako bi se spriječio porast rizika od siromaštva među starijim osobama.
Očuvanje fiskalne održivosti uz istodobno osiguravanje primjerene razine mirovina zahtijeva kombinaciju strukturnih mjera koje istodobno adresiraju demografske, fiskalne i socijalne izazove:
- Automatsko prilagođavanje dobi za umirovljenje demografskim trendovima. Povezivanje zakonske dobi za mirovinu s očekivanim trajanjem života omogućilo bi dugoročno uravnoteženje rashoda i prihoda sustava bez čestih političkih intervencija te povećalo predvidivost fiskalnog okvira.1 Istodobno, usklađivanje mirovina prema kombinaciji rasta plaća i inflacije pridonijelo bi očuvanju njihove realne vrijednosti uz kontroliran rast udjela u BDP-u. Takav bi pristup osigurao održivost sustava i predvidljiv fiskalni okvir.
- Ciljano usmjeravanje potpora prema dohotku ili imovini. Uvođenje ili jačanje minimalnih doplataka uz dohodovni cenzus može bolje zaštititi najugroženije skupine umirovljenika, uz ograničen fiskalni učinak i manji pritisak na proračun.
- Diverzifikacija izvora financiranja. Širenje/preusmjeravanje poreznih osnovica i/ili uvođenje dodatnih doprinosa, poput onih za dugotrajnu skrb, moglo bi ojačati prihodnu stranu sustava i smanjiti oslanjanje na proračunske transfere.
Iako su navedene mjere politički i društveno osjetljive, neka kombinacija će biti nužna za očuvanje dugoročne fiskalne održivosti i jačanje otpornosti mirovinskog sustava, uz istodobno smanjenje rizika od siromaštva u starijoj dobi.
Dodatak 1. Analitički prikaz izdataka za mirovine u Europskoj uniji i Hrvatskoj
U 2023. Hrvatska je zabilježila snažan rast izdataka za mirovine od 16,1%, što je znatno iznad prosjeka država članica Europske unije (12,3%; Grafikon D1). Takva dinamika odražava istodobno djelovanje nekoliko čimbenika. S jedne strane, povećanje proizlazi iz usklađivanja mirovina s rastom plaća i troškova života te iz novih parametarskih promjena u sustavu, uključujući povećanje obiteljskih mirovina i mogućnost kombiniranja dijela obiteljske i osobne mirovine (HZMO). Rast rashoda djelomično je potaknut i inflacijskim uvjetima te fiskalnim mjerama za ublažavanje rasta troškova života, uključujući jednokratne potpore umirovljenicima.
Unatoč iznadprosječnom rastu, udio mirovinskih izdataka u BDP-u iznosio je 8,8%, što je ispod prosjeka EU-27 (10,2%). Hrvatska tako i dalje izdvaja manji dio svojeg BDP-a za mirovine od prosjeka EU-a.
Napomena: 2023. je posljednji dostupni podatak.
Izvor: Eurostat (spr_exp_pens)
U 2023. zabilježeno je znatno ubrzanje rasta ukupnih izdataka za mirovine, za 16,1% u odnosu na prethodnu godinu, što predstavlja najvišu stopu rasta u promatranom razdoblju. Takvo kretanje prvenstveno je rezultat snažnog povećanja rashoda za ostale mirovine i naknade, a potom i rasta izdataka za starosne te obiteljske mirovine.
U odnosu na prethodna razdoblja, u 2023. godini vidljivo je povećanje doprinosa obiteljskih mirovina ukupnom rastu rashoda, što je izravno povezano s uvođenjem novog modela isplate dijela obiteljske mirovine. Omogućavanje kombiniranja osobne i dijela obiteljske mirovine, uz povećanje obiteljskih mirovina za 10%, dovelo je do strukturnog pomaka u visini prosječnih isplata, što se već u prvoj godini primjene odrazilo kroz jednokratni skok rashoda (HZMO).
Izvor: Eurostat (spr_exp_pens)
-
U Italiji je mehanizam automatskog prilagođavanja uveden 2010. (Legge Fornero): dob za mirovinu automatski se usklađuje svake 3 godine (a nakon 2021. svake 2 godine) na temelju ISTAT podataka o očekivanom životnom vijeku u dobi od 65 godina (OECD 2023). U Finskoj se od 2030. granica dobi za umirovljenje automatski povećava tako da iznosi dvije trećine rasta očekivanog životnog vijeka u dobi od 65 godina, što dodatno pojačava pritisak na odnos između razdoblja rada i vremena provedenog u mirovini. ↩
